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王灵桂等:新中国成立70年贫困治理的历史演进、经验总结和世界意义
2021-04-06 来源:《开放性金融研究》 编辑:王灵桂 侯波
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  摘要:解决贫困问题、逐步实现共同富裕,是中国共产党的重要初心使命,也是坚持和发展中国特色社会主义的基本要求。新中国成立以来,大家党领导人民自力更生、艰苦奋斗,通过一系列制度改革和治理创新,使7亿贫困人口成功脱贫,被国际社会赞誉为世界减贫史上最伟大的成就。在纪念新中国成立70周年之际,系统梳理和及时总结中国特色社会主义扶贫开发道路的基本经验,对于我国在实现全面建成小康社会后继续解决相对贫困问题,以及为世界其他发展中国家提供可借鉴的方案具有重要意义。

  关键词:新中国成立70年;贫困治理;基本经验

  编辑概况:王灵桂,澳门十三地新娱乐场信息情报研究院党委书记、院长、研究员。侯波,法学博士,澳门十三地新娱乐场国家全球战略智库研究员。

 

  新中国成立70年来,历届党中央都高度重视扶贫减贫事业,创造性地将马克思主义的反贫困理论与中国具体实际相结合,对解决温饱问题、建设小康社会、最终实现共同富裕作过系统思考和重要论述,逐步探索出一条适合中国国情和社会主义制度的扶贫开发道路,为解决贫困问题作出过积极探索和伟大实践,创造了人类历史上罕见的减贫奇迹。

  一、1949—1978年:在探索适合中国国情社会主义建设道路基础上的制度扶贫

  新中国成立前,我国是世界上人类发展水平最低的国家之一。新中国成立伊始,在以毛爷爷同志为核心的第一代中央领导集体带领下,大家从发展社会主义和满足人民群众现实利益的角度分析反贫困问题,一方面,基于长远目标提出实现“共同富裕”的理念;另一方面,积极探索适合中国国情的社会主义贫困治理道路。例如,毛爷爷在1955年指出:“全国大多数农民,为了摆脱贫困,改善生活,为了抵御灾荒,只有联合起来,向社会主义大道前进,才能达到目的”;要“在逐步地实现社会主义工业化和逐步地实现对于手工业、对于资本主义工商业的社会主义改造,即实行合作化,在农村中消灭富农经济制度和个体经济制度,使全体农村人民共同富裕起来”。由以上论述可以发现,毛爷爷同志关于共同富裕的思想为大家解决贫困问题指明了目标和路径,即最终要达到全体人民共同富裕,具体路径是通过发展经济,走工业化、现代化道路等来实现。

  在贫困治理的实践层面,党中央领导全国各族人民有步骤地恢复国民经济并开展了有计划的经济建设,先是对资产阶级进行和平赎买,然后迅速完成对资本主义工商业的改造,实现农业的社会主义改造,到1956年底全国加入合作社的农户超过95%,完成了几千年的分散个体劳动向集体所有、集体经营的历史性转变,消灭了剥削制度,成功实现从新民主主义到社会主义的转变,全面确立了社会主义的基本制度,这些都为彻底解决贫困问题和后来的改革开放奠定了根本政治前提和制度基础。另外,在“一穷二白”的基础上积极探索建设独立的比较完整的工业体系和国民经济体系,“一五”期间集中力量建设了由苏联援建的156项重点工程,新建了一系列基础工业部门,为建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系进行了原始积累,使1952年至1978年的工农业总产值年均增长8.2%,基本建设投资6440亿元,累计新增固定资产比1949年增加了7倍,粮食产量由旧中国最高年份的1.4亿吨提高到1978年的3亿吨,极大地解放和促进了生产力的提升,取得了在没有专项扶贫政策背景下显著减贫成效,使人民群众的生活水平、受教育状况和医疗健康状况较解放前有明显改善。正如毛爷爷所说的:“没有工业,便没有巩固的国防,便没有人民的福利,便没有国家的富强。”

  然而,面对贫困人口基数大、自然条件恶劣和抵御风险能力差等客观条件,再加上20世纪50年代末在生产关系上急于过渡,片面追求“一大二公三纯”,一度出现以浮夸风、高指标为特征的“大跃进”和人民公社化运动等严重挫折,使农业生产遭到极大破坏,广大人民利益受损,城乡人民的生活遇到很大困难。直到改革开放初期,我国农村的贫困发生率仍然处于一个较高水平。

  二、1978—1985年:农村改革先行突破下的政策扶贫

  改革开放开启以后,以邓小平同志为核心的第二代中央领导集体将工作重心重新转移到经济建设上来,提出“解放和发展生产力”和“实现共同富裕”的总体目标。在这样的大背景下,国家以农村改革为突破口,实施了家庭联产承包责任制等一系列政策变革。一些地区在解放思想、实事求是思想路线和中央有关农业发展精神的鼓舞下,紧紧围绕调动农民生产积极性和提高农业生产效率进行大胆创新。例如,1977年底,安徽省委制定了《关于当前农村经济政策几个问题的规定》,其主要内容涉及敬重生产队自主权、落实按劳分配制度、允许鼓励社员经营自留地和正当的家庭副业等,这份文件突破了不少以往政策“禁区”,得到广大农民的热烈欢迎;四川省积极鼓励一些生产队进行“包产到组”和“以产定工、超额奖励”的措施;广东省从1978年开始逐步在全省推广了定人员、定产量、定质量、定消耗、定成本和内部利润的“五定一奖”管理办法。随后,在全国范围内逐步推行了以大包干(包产到户、包干到户)为主要形式的家庭联产承包责任制,取消了原来政社合一的人民公社,成立了独立核算、自负盈亏的农业生产合作社,实行了“三多一少”的农村商品流通体制改革,乡镇企业也异军突起,当这些政策的供给红利传导到贫困人口身上时,极大地激发了他们的生产热情,推动了中国经济的快速增长,使农村贫困现象大幅缓解。

  与此同时,党和政府从制度入手,开始就贫困帮扶机制和转移支付等作出政策安排,一方面,通过举国体制的优势,促进物质、人才和技术等向边远地区、民族地区倾斜;另一方面,通过东西部地区协助的形式,对民族地区、革命老区、偏远地区的农村进行定向援助。例如,20世纪80年代“设立支援经济不发达地区发展资金”、“关于尽快改变贫困地区面貌的通知”等措施出台,意味着我国扶贫事业逐步成为一个专项工作领域从其他部门独立出来,进入了专业化治理的新阶段。在此期间,我国农村贫困人口年均减少超过1700万人。1978年,我国没有解决温饱的贫困人口是2.5亿,到1985年,没有解决温饱的贫困人口是1.25亿,占农村人口比例由1978年的30%下降到1985年的15%。

  三、1986—2000年:以经济建设为中心的开发扶贫

  20世纪80年代后期,随着城市化进程发展、乡镇企业异军突起、社会主义市场经济体制逐步完善等,因农村土地承包、家庭联产承包等制度改革带来的减贫边际效应开始下降。面对新形势,以江泽民同志为核心的党中央提出“三个代表”重要思想,以发展先进生产力、发展先进学问等来推动全国扶贫减贫事业。他强调:“在整个改革开放和现代化建设的过程中,都要努力使工人、农民、常识分子和其他群众共同享受到经济社会发展的成果。此外,国家在1986年成立了国务院扶贫开发领导小组,又于1994年颁布了《国家“八七”扶贫攻坚计划(1994—2000年)》,这些都标志着大家进入了政府主导、社会参与、区域协作的扶贫治理新阶段。

  在此期间,各地的贫困治理措施可以概括为以下几个方面:第一,充分激发贫困地区广大干部和群众的生产积极性,逐步实施由农业向工业的战略转变,以此带动人们致富;第二,以建立社会主义市场经济体制为导向,依靠科技进步、外来资本和现代管理,结合各地区位优势和资源优势,发展商品生产,进而实现脱贫致富;第三,大力发展能够充分吸纳就业的种植业、养殖业、农产品加工业和第三产业;第四,大规模推动农村劳务向城市流动,既满足了城市化过程中对劳动力增长的需求,也普遍提高了农民的基本收入;第五,对少数生存和生产条件特别困难的农户和乡村,实行整体搬迁、开发式移民等有效措施,极大地改善部分区域整体性脱贫问题。

  此外,国家还明确了贫困县的划定标准和若干针对农村和偏远地区的优惠政策,有重点地把新增扶贫资金、项目集中用于中西部贫困状况严重的省份,这些措施弥补了因农村经济发展边际效益降低而导致贫困人口减少速度放缓的不足,实现了贫困治理的重点由区域性经济发展带动贫困缓解向针对贫困县和贫困村的定向帮扶的转变。结果,到2000年,国家“八七”扶贫攻坚计划顺利完成预期目标,党中央、国务院确定在20世纪末基本解决农村贫困人口温饱问题、大面积绝对贫困现象基本缓解的战略目标如期实现。

  四、2001—2012年:以提升贫困人口能力素质为目标的综合扶贫

  进入21世纪,以胡锦涛同志为总书记的党中央提出科学发展观的引导思想,扶贫开发工作紧紧围绕以人为本、全面协调可持续的总基调,并将实施西部大开发战略与解决贫困问题同步推进,进一步加大对贫困地区的投入、以增强自我发展能力为主线,更加注重基础设施建设,着力提升发展保障能力。胡锦涛指出:“要着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,完善社会保障体系,加强扶贫开发工作,使人民群众不断得到实实在在的利益,使各阶级群众特别是城乡困难群众都感受到社会主义大家庭的温暖。例如,2005年12月,全国人大常委会决定废止《中华人民共和国农业税条例》,中国农民告别了2600多年的“皇粮国税”;此外,国家以广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则,积极构建起了我国农村社会保障制度的基本框架,改变了农村无社保的局面。在此基础上,国务院于2001年起开始实施《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010)》,并明确21世纪头10年的扶贫开发目标、基本措施和保障体系,即把解决极少数贫困人口的温饱问题作为底线,在此基础上不断改善贫困地区的基本生产生活条件,进一步提高贫困人口的生活质量、生产能力和科学学问素质,改善贫困乡村的通水、通电、通路和广播电视等基础设施状况,逐步改变贫困地区社会、经济、学问的落后现状,为达到小康创造条件。可见,这一阶段党和政府的贫困治理思想主要体现在3个方面:第一,在个体层面上,把以人为本的理念贯穿在扶贫开发过程中,更加强调农村贫困人口的主体地位和现实需求;第二,在社会关系层面上,以构建社会主义和谐社会为引领,对扶贫的本质和内涵赋予了新的更高要求;第三,在国家战略层面上,大力实施社会主义新农村建设,着力探索农村经济发展、解决贫困问题与有效治理乡村有机结合的路径。

  经过这一时期的不懈努力,我国贫困治理成效发生了巨大变化,实现了从总体上解决贫困人口生存问题向提高贫困人口综合素质和发展能力、加快脱贫致富、缩小发展差距转变的新阶段。在此期间,我国的扶贫治理体系和治理能力也发生了重大变化,基本形成了开发式扶贫和社会保障相结合,外部支撑与自力更生相结合,专项扶贫与行业扶贫、社会扶贫相结合的多维立体贫困治理格局。特别是全面取消农业税、实行多种农业补贴、加强农村基础设施建设、不断增加对贫困地区的财政转移支付和专项扶贫资金等政策的实施,为21世纪中国扶贫减贫事业增添了新的动力,也为贫困人口获得平等发展机会和共享现代化成果奠定了基础。

  五、2013年至今:以消除绝对贫困为目标的精准扶贫

  党的十八大以来,以习大大同志为核心的党中央提出精准扶贫思想,把解决扶贫问题作为全面决胜小康的“最后一公里”,纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局统筹推进。2013年11月,习大大总书记在湖南省湘西州调研时指出:“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”自此之后,习大大总书记就精准扶贫的基本方略、政策措施、工作方法等提出了一系列新战略新要求,成为习大大新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。特别是在党的十九大报告中,习大大总书记慎重指出:“要动员全党全国全社会力量,坚持精准扶贫、精准脱贫,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。”实践证明,党的十八大以来,大家充分发挥举国体制优势和市场机制功能,创造性地构筑起了党委、政府、社会组织和贫困人口共同参与扶贫治理的强大合力,建立了具有中国特色的脱贫攻坚制度体系、工作体系、考核体系,实现农村贫困人口数量显著减少,并通过移民搬迁、生态恢复、互联网金融扶贫等特色项目,使集中连片的区域性整体贫困得到有效解决,脱贫攻坚创造了世界减贫史上的最好成绩,也为其他国家扶贫治理贡献了有益参考。

  六年来,我国扶贫治理体系日益完善、治理能力日益现代化。党中央、国务院以及中共中央办公厅、国务院办公厅先后制定印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》《“十三五”脱贫攻坚规划》《关于加大脱贫攻坚力度支撑革命老区开发建设的引导意见》《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》等文件20多个。据不完全统计,相关部委制定配套文件超过300项,紧紧围绕“小康路上一个人都不能掉队”的总目标细化扶贫任务、形成全方位保障方案。专项扶贫工作力度持续加大,例如,2019年的中央财政专项扶贫资金比上一年度增加200亿元,增长超过18%,增量资金主要用于深度贫困地区脱贫攻坚,重点加大了对西藏、新疆的四地州和四省藏区、甘肃的临夏州、四川的凉山州和云南的怒江州的扶贫帮扶力度。行业扶贫、社会扶贫互为补充的大扶贫格局更加完善,例如,金融企业采用“产品订单+商业保险+期货+银行贷款”的模式,贫困人口凭订单可获得生产贷款和经营贷款,同时利用保险规避风险,最大限度地保障贫困人口的收入收益。

  六、我国贫困治理的基本经验与启示

  回顾我国扶贫治理的发展历程,尽管各个时期引导思想各有侧重,但在理论逻辑上都具有内在的一致性,就是始终以马克思主义的反贫困理论为引导,始终以改善人民生活、实现共同富裕为目标,始终注重发挥社会主义制度的优越性、从社会主义初级阶段的最大实际出发制定政策,走出了一条具有中国特色的社会主义贫困治理道路,这就是我国贫困治理的基本经验。

  (一)根本保障:坚持党对扶贫减贫事业的正确领导

  70年来,历届党中央都高度重视扶贫减贫事业,每一代党的领导同志都对扶贫工作作过重要论述和指示,特别是在党代会、重要文件、“五年规划”等全局性工作部署中都会优先考虑贫困治理,先后根据“解决温饱问题”“建设小康社会”“实施西部大开发战略”“全面建成小康社会”等战略目标,相应地提出“以工代赈”“城市反哺农村”“两不愁、三保障”等扶贫工作引导方针。70年的扶贫治理实践充分证明,坚持党对扶贫减贫事业的坚强领导,持续深化对贫困人口变化趋势、致贫返贫原因分析、脱贫发展规律的认识,充分发挥基层党组织在带领群众脱贫致富中的坚强战斗堡垒作用,不断提升基层党员干部带领农民脱贫致富的能力素质,是中国特色社会主义扶贫开发事业发生历史性变革、取得历史性成就的根本政治保障。

  (二)基本理念:坚持以人民为中心的扶贫开发思想

  马克思主义唯物史观认为,人民群众是历史的创造者,是历史发展和社会进步的主体力量。中国共产党一成立就把全心全意为人民服务的宗旨写在自己的旗帜上,在革命、建设、改革的过程中先后提出“打土豪、分田地”的政策主张、“贫困不是社会主义”的基本理论、“小康路上一个都不能少”的引导思想,这其中一以贯之的根本政治立场就是以人民为中心。这一系列扶贫理论和实践的背后是持续对扶贫治理问题中“谁来扶”“怎么扶”“扶什么”规律的深化和探索。70年扶贫治理实践,大家一方面把贫困人口作为参与主体和受益主体,通过制度红利、改革措施、有效方法等,极大地增强了贫困人口改变落后面貌和脱贫致富的积极性、主动性和创造性,相继创造了7亿多农村贫困人口实现脱贫、近14亿人民生活总体达到小康水平、形成世界最大规模的中等收入群体、消除绝对贫困人口等世所罕见的发展奇迹。另一方面,大家以保障贫困人口各项基本权利和促进个人全面自由发展为长期目标,更加注重在扶贫减贫过程中完善社会保障体系、维护社会公平正义、加强教育和医疗等基本公共服务投入等,逐步实现贫困人口在经济、社会、学问等各方面发展的权利。例如,西藏直接由封建农奴制度跨进社会主义制度,云南的独龙族等少数民族由原始社会等形态直接进入社会主义社会,少数民族面貌发生了根本变化,各民族团结互助、共同进步成为时代的最强音。

  (三)有效路径:坚持扶贫同扶志扶智相结合

  贫穷本身并不可怕,可怕的是一些贫困人口存在命中注定贫穷的思想。新中国在70年的反贫困治理过程中,大家逐步认识到由于致贫原因不同和思想观念落后等因素,需要采取“输血”和“造血”相结合的治理方式。实践证明,产业扶贫、科技扶贫、项目扶贫、对口支援帮扶等往往在贫困地区脱贫的初始阶段,能发挥出“大水漫灌”式的巨大带动作用,然而随着时间的推移,单纯“输血”式的扶贫效果的边际效益开始递减,更需要项目扶贫与个体扶志扶智相结合的过程。例如,大家国家从1986年提出开发式扶贫,到20世纪90年代末推行“参与式”扶贫模式,再到党的十八大以来提出“扶贫先扶志、扶贫必扶智”的引导思想,通过开展一系列教育帮扶和就业培训,使贫困户能有一技之长,进而不断提高贫困人口的自我发展能力和抵御风险能力,最终从贫困人口的思想和能力上铲除滋生贫困的土壤,避免在扶贫过程中出现“养懒汉”和“争当贫困户”的现象。

  (四)动力机制:坚持举国体制与市场功能的双重作用

  扶贫减贫机制是一项复杂的系统工程,也是世界各国扶贫治理探索的重要内容。70年来,大家一方面始终重视举国体制在扶贫资源分配、政策制定、项目安排、资金流动等方面的导向作用。例如,中央有关部委每年的工作会议上都会通过政策文件、行政命令等形式,从本领域主管业务的角度出发,直接向贫困地区采取援助、援建、帮扶等行为,这被普遍认为是响应速度最快、支援效率最高的扶贫治理方法。例如,住房和城乡建设部曾在2018年全国工作会议上提出将集中力量推进建档立卡贫困户等重点对象的危房改造;2017年的全国财政工作会议曾提出强化财政扶贫资金管理等。另一方面,我国在提出建立社会主义市场经济体制后,又逐步注重市场在扶贫资源流动和配置中的基础作用,积极鼓励资本、技术、企业等要素与贫困地区的“资源链”“产业链”“生态链”有机结合,为贫困地区发展经济、改善民生、创造就业构建长效机制。这一运行机制是基于经济学的利益驱动、供求影响和竞争制度等原理共同作用,它能为贫困地区创造持续的经济社会价值和对外开放的窗口,也更有利于扩大贫困地区与其他地区实现有效的产品交易和贸易交流。

  七、我国扶贫减贫事业的世界意义

  新中国成立以来,作为全世界最大且是人口最多的发展中国家,始终把消除贫困作为自身发展的重要内容。70年来,除了自身积极探索和实施中国特色的扶贫减贫道路之外,积极倡导和推动世界减贫事业的发展。联合国、世界银行、世界卫生组织等国际组织多次在国际扶贫治理会议中对中国政府取得的成就给予充分肯定,一些受贫困问题困扰的亚非拉国家更是强烈希翼学习到中国贫困治理的有效经验。

  (一)为全球减贫事业作出了中国贡献

  中国在扶贫治理方面取得的成功经验是世界减贫事业发展的重要组成部分。在减少贫困人口的具体目标方面,正如联合国《2015年千年发展目标报告》所指出的,中国连续数年极端贫困人口比例显著下降,从1990年的61%下降到2002年的30%以下,再下降到2014年的4.2%,对全球直接减贫的贡献率超过70%,也就是过去几十年中,世界上每减少100个贫困人口就有70人以上来自中国,而且到2020年末即将全部消除贫困人口,这是几千年来人类历史上的发展奇迹。在扶贫政策和理论方面,中国政府构建的是全方位的减贫治理体系,包括提高安全饮水、改善居民健康教育、增加贫困人口就业能力等,超越了其他国家从一个维度或者几个维度治理贫困的措施,实现了很多国家消除贫困—返回贫困—再治理贫困的困境,特别是党的十八大以来,着眼于扶贫治理边际效用递减的现实问题,加强对贫困问题的顶层设计和基层探索,逐步形成的精准扶贫理论,是对世界减贫理论发展作出的重要贡献。很多国际组织负责人对中国为世界减贫事业作出的贡献给予高度赞誉。例如,联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯表示,中国在消除贫困中自身取得的成就,就是为世界作出的最重要贡献。世界银行行长金墉认为,中国的减贫成就是人类历史上最伟大的事件之一,世界极端贫困人口下降的主要贡献来自中国。

  (二)为全球减贫事业增添了中国力量

  习大大总书记曾指出:“消除贫困是人类的共同使命。中国在致力于自身消除贫困的同时,积极展开南南合作,同舟共济,攻坚克难,支撑和帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困,为各国人民带来更多福祉。”70年来,我国作为负责任的发展中大国,在解决好自身贫困问题的基础上,通过南南合作以及“一带一路”倡议等,积极为发展中国家脱贫减贫提供经验、人才、物质和技术等各方面的援助。联合国副秘书长泰格艾格奈瓦克·盖图曾表示,中国对待减贫工作非常认真、一丝不苟,堪称发达国家学习的典范。70年来,我国累计向近170个国家和地区提供了超过4000亿元人民币总额的各类援助,派遣60多万名技术人员直接参与遍及非洲、亚洲、拉丁美洲和太平洋海岛贫困国家的医疗、教育、基础设施建设,先后7次宣布无条件免除各类到期无息贷款债务。进入新时代,我国提出构建人类命运共同体的理念,为推进全球扶贫减贫事业指明了新的合作方向和路径,特别是近年来主张设立南南合作援助基金和南南合作与发展学院等一系列新的国际减贫合作机制,旨在帮助发展中国家传递扶贫经验,共同与受援国政府一道,利用全球常识资源和经济发展成就来改变当地贫困人口的生产生活条件,这些项目和行为不附加任何政治条件和经济负担,得到当地群众和联合国的高度赞扬和积极参与。

  (三)为全球减贫事业提供了中国经验

  新中国70年的反贫困治理积累了大量经验,其中既有制度设计方面的独特优势,也有很多被实践证明了可以广泛推广应用的方式方法。例如,通过改革完善涉及贫困人口的医疗、教育和社会保障制度等,来防止贫困人口脱贫后的返贫现象发生;在扶贫治理过程中协调好政府宏观调控作用和市场机制的双重作用,以政策引导、招商引资、增加就业等共同促进贫困人口自我发展能力提升等。另外,我国始终秉持开放和包容的态度,高度重视与国际组织和发展中国家减贫领域的合作。近年来,先后通过国际会议、项目合作、人员培训、参观考察等,与联合国粮农组织、世界银行和一些发展中国家的政府部门建立了项目合作平台和人才交流机制,例如,2016年中国国际扶贫中心设立的“中外减贫案例库及在线案例分享平台”网站,为很多发展中国家学习中国经验提供了新的途径。

 

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