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高培勇:建立契合人民日益增长的美好生活需要的税制
2021-03-03 来源:《中国税务报》 编辑:高培勇
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  原题:从个人所得税改革看新时代税收发展——建立契合人民日益增长的美好生活需要的税制

  以公平正义作为标尺评估税收制度,通过创新税收制度设计和税收政策安排,将不断满足人民日益增长的美好生活需要贯穿于税收制度和税收政策制定实施的各环节和全过程。

  “十三五”时期,我国税收改革发展成效显著。许多税收改革项目或是深入推进,或是破茧而出,取得了突破性进展。作为一名多年从事税收研究的理论工编辑,我所获得的一个非常深刻的体会是,越是深谙中国税收发展规律,越是了解中国税制改革的制约因素,就越是能够感受这五年税收改革,特别是其中的个人所得税改革迈出实质性步伐来之不易。

  个税改革是出乎意料的成功

  应当说,此次个税改革一路走来这么平稳、这么顺利,尤其是汇算环节的预填报、“非接触式”办税等改革操作,让纳税人极其方便地完成,在很大程度上,是在我意料之外的。

  之所以这样说,是因为,提高“起征点”、增加专项附加扣除这类属于税制设计层面的操作,虽然基本有章可循,也有先例参照,相对容易做到,但对于汇算这种异常复杂、直接触动相关纳税人切身利益的属于税收征管层面的操作,对我国来说,则并非易事。不仅既有的先例很难与我国国情、税情对接,而且突如其来的疫情冲击又叠加了操作难度。

  从历史上看,综合与分类相结合个税制度的提出,可以追溯至1995年。从国家“九五”计划纲要到“十三五”规划纲要,每次都对“建立综合和分类相结合的个人所得税制度”提出要求。由此计算,它已经跨越了5个五年规划、1/4世纪。从这个漫长的过程,足见个税改革之难。然而,即使在如此的条件下,特别是在遭逢突如其来的疫情冲击之下,改革依然做到了平稳运行、顺利实施,并且站到了国际个税征管机制的制高点上。这是我始料未及的——实行个税综合制改革,大家不仅做到了,而且做得很好。

  对于个税综合制改革,我一直说难点不在税制设计,而在征管实现。以往举凡论及个税综合制改革的场合,说起改革的必要性,大家的意见并无多少差异。一旦论及改革的必要条件和紧迫性,则说法就不那么一致了。其中一个最令人不无沮丧之感的说法,就是大家的条件还不具备。这个条件不具备,并不是指税制设计不出来,而是指征管手段跟不上。

  在我国,个税综合制改革非常不容易。这个不容易,除了基本国情因素之外,还有特殊的税情。单就学术上的认知而言,实行个税综合税制便面临着极大的障碍。

  回顾一下中国改革开放以来的税制改革进程,就会发现,我国的税制改革,是从批判“非税论”(政府可以没有税收)开始的。在实行计划经济体制的很长一个时期内,除了农民上缴的少许“公粮”,我国的财政收入基本上都来自于国有经济单位的缴款——国有企业利润上缴。除了“非税论”,大家还曾经深受“极简税制”(税制越简单越好)的影响。再到后来,又有了可将其称为“间接税崇拜”思维的袭扰。即便在今天,还是不免见到这样一种现象:不少人特别推崇间接税,认为间接税稳定、可靠、及时,是我国税收制度优越性的集中体现。间接税既被认定有那么多的优越之处,直接税当然就摆不到应有位置,极度复杂的个税综合制改革当然就难以提上议事日程。

  说了这么多,其实就想说明一点:大家就是在这个基础上启动了个税综合制的改革。这是非常不容易的。

  如何认识个税改革的成功

  在总结此次个税综合制改革的时候,决不能仅仅将其归结于技术手段的进步。不容否认,互联网、大数据、APP等技术手段助力了个税改革的成功。但这只是其中一个方面的条件,而且终归是外因。除此之外,更为重要的还是内因的变化,是源于税收本身的理念、思想、战略的根本性转变。这种转变,与进入新时代、进入高质量发展新阶段、进入推进国家治理现代化新时期等直接相关。这次个税改革,要更多从理念、思想和战略转变角度,从更高站位、更广视角加以总结。至少下述几件事应该纳入视野:

  个税改革适应新时代的初心使命。中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。随着社会主要矛盾变化,人民对于更高层次、更广范围的美好生活需要,不仅涵盖物质层面,而且重点拓展且成为重心的是精神层面——对于民主、法治、公平、正义、安全、环境方面的要求。这其中,就包括人民对于税收公平正义的追求,它通过人民税收公平意识、税收民主意识和税收权利意识的不断增强而体现出来。因此,要以公平正义作为标尺评估税收制度。针对有违税收公平正义的矛盾和问题持续发力,通过创新税收制度设计和税收政策安排,将不断满足人民日益增长的美好生活需要贯穿于税收制度和税收政策制定实施的各环节和全过程。正因为如此,我以为,此次个税改革是围绕新时代的初心使命向前跨进的一大步,是税收基于社会主要矛盾变化而在新时代推出的一个破局之举。

  个税改革对于中国特色社会主义基本制度建设意义重大。党的十九届四中全会通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,将税收制度建设放在基本经济制度层面,提出要“健全以税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制,强化税收调节,完善直接税制度并逐步提高其比重”。因此,总结个税改革时,要将其放在社会主义基本经济制度建设棋局中加以认识。要看到个税综合制改革事关直接税完善、直接税比重提高、税收调节强化,超越了一般意义上的财政制度建设和税收制度建设。

  特别需要注意到,党的十九届四中全会在阐述税收制度建设时,突出强调的是税收调节问题。为什么把直接税放在基本经济制度系列,为什么更多关注税收调节,这也从另一个角度说明,个税改革的主要目的不是取得收入,而是彰显社会公平正义。个税综合制是人类文明进步的体现,是彰显税收公平正义的需要。所以才会那么颇费心力,才会有那么多的投入,才会在经历了长达20多年的艰难探索、苦苦期待之后取得今天的成功。

  个税改革的组织收入功能不容忽视。以往,大家习惯于把组织收入功能更多放在流转税上,认为流转税收入及时、稳定、可靠。从2020年的税收数据来看,事实可能与以往的认识有所不同。2020年2月~11月,在一路飘“绿”的各个税种中,飘“红”的只有个税和证券交易印花税。在大疫面前,个税能够逆势增长,说明它也有稳定、可靠、及时的组织收入优势。

  对于个税综合制改革,过去,非大家不想,而是大家不能;现在大家能了,对于个税本身的特点及其功能,应好好思考一下。

  进一步深化个税改革的建议

  系统总结个税改革历程。对于此次个税改革系统总结,一要放到更长的历史跨度来看,起码要从新中国成立至今的进程中加以考量、加以定位,仔细分析大家走过了怎样的税制建设道路。二要着眼于新时代。新时代就是与以往具有系统性差别的时代。新时代税收发展和税收工作,必须坚持以人民为中心,以促进社会公平正义、增进人民福祉为根本出发点和落脚点。此次个税改革是跟上新时代的,是匹配高质量新发展阶段的。三要放到国家治理现代化的大背景下来看。此次个税改革,是税收治理体系和治理能力的极大提升。可见,对此次个税改革,不仅要从实践上总结,更要从理念、思想、战略上总结;不仅要从技术手段上总结,更要从体制机制建设上总结。

  将此次个税改革作为持续改革的新起点。在此次个税改革成功的基础上,应乘势而上,将个税综合制改革进行到底。个税改革的主要目标是实现税收的公平正义。最优的税制是契合人民日益增长的美好生活需要的税制。应进一步完善综合与分类相结合的个人所得税制度,合理扩大纳入综合征税的所得范围,如将财产性所得、资本所得等纳入。完善吸引境外高端人才政策体系,如下调45%的最高边际税率等。

  着眼于提高个税收入比重。在制度建设层面,应当把方向定位于适当提高直接税比重。作为直接税系中最重要的税种,个税改革应以对中低收入阶层减税,对高收入阶层增税为取向。一减一增之间中,适当提高直接税比重。

  持续扩大个税改革的宣传面和影响力。应抓住此次个税改革总体成功的契机,利用汇算之后的追加提醒等补充措施,扩大个税改革的宣传面和知情面。要让更多的人了解个税,尤其要了解此次个税改革与以往个税改革的根本区别所在。

  (本文根据编辑演讲内容整理)

责任编辑:张月英

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