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从监察制度看中国古代国家治理
2021-04-02 来源:《中国社会科学报》2021年4月2日第2139期 编辑:楼劲
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  在中国古代的政治制度和国家治理中,监察制度具有重要作用和地位。其主要包括上下级行政监督、御史台等专职机构的监察和朝廷特遣使者的巡察三个部分,并相应地制定了一套法律法规作为引导和规范。对于这套制度的特点和得失,学界已提供了大量研究成果,以下就其中一些突出问题略作勾勒。

  古代专制体制影响监察运行态势

  所谓专制即统治权与皇权合一,皇帝宰制一切权力,无论是内廷辅助班子还是外廷施政系统,实质上都服务于皇权,为皇权的贯彻所必需。监察的首要任务,就是保障这种服务和贯彻。对各种违法犯罪的纠举,包括对皇亲国戚、内官宠臣的监察,皆须服从于此。这是政治制度对监察的根本要求,势必影响整套监察体制的运行态势。

  皇帝对权力的控制,有赖于内外、文武、条条、块块间的权力切割和相互牵制,又须以相应的协调和配合机制为前提。权力越集中,权力切割和牵制越要细化,相应的协调和配合也越要强化,否则各种权力离散无序,无法达成有效控制。而权力关系的错综复杂,使监察过程总是要兼顾上下左右更多的因素,也势必会使权责模糊,易于落入人人有责而高举轻放的监察窘境。

  专制体制为监察提供了巨大的展开空间。在皇帝较为重视法纪或因时势需要厉行督责某项政务时,监察可以积极有效。但更常见的则是监察权不断膨胀,监察的方式和特点随皇帝和王朝更替而转移。因此,防止监察权的滥用,保障法律、法规的作用,明确监察的重点,节制监察对行政过程的干扰,在多重因素和关系的平衡中确保监察的基本效能,是历代监察制度正常运行的关键。

  在中国古代国家治理中,承秉皇帝意旨展开监察和巩固统治,与忠于职守弹劾违法和扬清激浊之间,从根本上说是辩证统一、合之则治、离之则乱的关系。监察的难题多集中于此,又因时势不同,措置有异,存在着调节演进的多种可能。历史上曾有过北齐那种“主昏于上,政清于下”的现象,也发生过开皇末年那样持法愈严而纲纪愈坏的局面,更出现过贞观初年那样法纪严明而吏治澄清的典型,其中的经验教训足以供后世引为鉴戒。

  中央集权要求加强地方监察

  中央集权即地方权力来自朝廷、集中于朝廷,地方长官由朝廷任命和管理。因此,对地方的监察是中央集权的直接体现和有力保障,在中国古代政治体制中一直居于突出地位。与朝廷各部门相比,地方各级官员直接处于统治一线,资源所出而事务丛凑,地域辽远而易于离心,对之加强监察势在必然。

  加强地方监察的途径,仍依托于前面所述监察体制的三大部分。其中,中央对地方政务和各级地方长官的行政督责,关系到整套政治、行政体制,对此的强化常在有必要调整中央与地方关系时通盘考虑、设计。御史台等专职机构对各地的监察,其程度往往有限,否则就须扩大其编制人员,又极易冲淡其监察朝廷各部门工作的重点。相比之下,特派使者对各地的巡察,在强化中央对地方监察时会更受重视。因其常可“一竿子插到底”,效能直接、方式灵活,选择余地较大,可以适应不同的局面和需要,又难免与专职监察机构和地方行政体系相关连,可以说是历代中央集权与监察的关系纽结。

  历代地方巡察之制的成功之处有以下几点。一是定期与不定期、常务与要务巡察相结合,常在既定政区之上分区遣使。汉武帝在郡县之上分十三州部各遣刺史,唐初在州县之上分十道各遣巡察、采访等使,均是定期和相对稳定的使职,也都不排除朝廷临时遣使巡察。二是职权范围和事项明确,一般只察地方要官、要务,限制其监察范围,以免过多介入地方行政。三是权大责重,直接代表皇帝监察各地,并可兼具举荐贤能的正面激励功能,所纠者常被马上停职,所荐者多得重用。四是巡察使者选新锐干练者担任,常为出任高级重要职务的必要历练,对之严明考课和赏罚,其随行人员及巡察期间的起居交往亦有特定约束。

  遣使监察之况牵动着地方行政体系的走向。分区遣使巡察的职权一旦扩大化和稳定化,就会因其全面监督区内政务和相应的兼衔,向又一级地方行政建制过渡。故汉代的各州刺史后来变成了州牧,郡县两级制变成了州郡县三级制;唐代的各道采访使亦在事实上成了一道行政长官,州县两级制变成了道、州、县三级制。这种局面既是监察权极易自发膨胀的体现,同时也是特定形势下全面强化中央对地方监察的结果,故须适时评估和把握遣使巡察对既定地方行政体制的冲击、调整作用。

  监察体系各部分的关系

  监察体系各部分的相互补充和制衡,既保障了整个监察网络的严密和效能,也防止监察权的过度膨胀和失控,是各时期维系国家治理和监察体制正常运行的重大课题。

  就各种监察机构、监察官员之间的关系而言,御史台等专职监察机构与特派巡察使者,与各行政机关主掌审计纠督的官员之间,分属不同系统,职责有其共性,工作常相关联。权力由上而下授受和监督的过程,会不断发生对专职监察机构和官员的监督问题,衍生出相应的建制和职能。内外有别,以内制外的格局,往往又使内廷另有监察系统,并常将其触角伸到外朝。因而监察机构和官员设置及其关系的错综,是历代监察体系的常态。与之相关的种种设置都有历史形成的原因,却未必都有利于国家治理。适时整顿建制、理顺关系、各负其责,避免叠床架屋而内耗百出,是保障监察体系正常运行的前提。

  就上下级行政监督与专职机构或官员的监察而言,即便制度规定相当明确,行政系统仍会自发排拒各种外来的监察和干预,外来的监察也不可避免会涉入和影响行政过程。要掌握好其中的度并不容易,而重要的是要保障行政权、责的统一,切实贯彻专职监察抓大放小的原则,控制其广泛介入和干预行政的倾向。再拿特派使者的监察来说,其固然有切实灵活之长,但若频繁遣使尤其是不断追加其监察事项,或其职责不予明确限制,就势必干扰或取代既定行政和监察建制的作用,也就有必要考虑现有建制的整顿问题了。

  两种基本监察模式

  在中国古代政治体制的发展历程中,秦汉时期大一统秩序初建,各级长官权、责俱大,甚至可对属下生杀予夺,朝廷的控制难以处处贯彻。这使得上下级监督作用突出,专职监察并不发达,特派使者亦不多见,监察重在行政目标是否实现,主要通过对各级长官政绩的督责和少量行政关节点的纠察来展开,不甚注重具体行政过程和各机构内部的履职情况。隋唐时期,朝廷的控制已大为深入,事权切割较细而长官权力弱化,行政事务常在上、下、平级不可或缺的协调中完成,共同对皇帝负责。这就使得上下级监督强度减弱,专职监察机构规模和职能扩展,特派使者较多出巡,整套监察开始呈现过程型特色。即监察活动渗入政令形成、下达和落实的连续过程,重在通过把控行政过程来保障行政目标的实现。

  这代表了中国古代两种基本的监察模式。目标型监察的前提是官员权责比较完整、分明,长处是简要切实、便于管理,重在行政目标的完成,暗合行政责任制规律;短处是控制较为粗放,行政过程和下层的问题难以及时处理,容易积成局面失控和重大损失。过程型监察的前提是行政关系错综,长处在于防范、控制细密,较易避免重大事故的发生;短处是监察成本较高,过多的牵制影响了行政效率。历代监察的利弊成败,也常取决于统治者能否在既定体制下善用两者之长,根据政务的轻重缓急加以调剂。直到明清时期,过程型监察虽占上风,但特派大臣出掌各地要务的做法较为常见,不少重大事项仍能力求目标型监察,监察全局带有一定的复合型特点,这是当时尽可能兼顾行政和监察效能的重要经验。

  综上所述,监察体制面临的突出问题,根源往往在于整套政治和行政体制。对这些问题的处置,有赖于监察体制各部分的动态平衡,有赖于相关法律法规的切实作用,更有赖于统治集团形成长治久安的共识和利益表达、沟通的正常机制。否则,就不免产生诸多冲突和内耗,极易使监察畸形发展,甚至成为党争的工具。在中国古代,这种严重的局面曾一再重现,影响着国家的治乱兴衰。

  (编辑系澳门十三地新娱乐场古代史研究所研究员、中国魏晋南北朝史学会会长)

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