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深化自然资源资产有偿使用制度改革
2021-05-10 来源:《社科院专刊》2021年5月10日总第557期 编辑:包晓斌(农村发展研究所)
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  通过实施自然资源资产化管理,将规范资源开发利用活动,有效开展所有国土空间用途管制,推进山水林田湖草生态系统的保护和修复,实现自然资源优化配置。深化自然资源资产有偿使用制度改革,对于完善生态文明体制、保障自然资源资产增值具有重要意义。改革开放以来,我国逐步建立起全民所有自然资源资产有偿使用制度,在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥重大作用。

  自然资源资产有偿使用状况

  目前,我国已明确全面建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度,针对土地资源、水资源、矿产资源、森林资源、草原资源、海域海岛六类国有自然资源不同特征和实际情况,分别提出建立完善有偿使用制度的重点任务。实行自然资源消耗总量与强度双控行动,分解落实各地区能耗、水耗、地耗的降低任务,提高自然资源利用效率。

  自然资源资产有偿使用体现了宪法和法律框架下资源所有权和使用权相分离的权利安排。从所有权角度来看,我国绝大多数自然资源所有权属于全民所有或国有,所有权管理者具体会落实到政府相关部门和地方政府。从使用权角度来看,国有企业掌握着较多的各类自然资源,同时农民对部分土地资源和森林资源等拥有使用权。

  对于生产经营性质的自然资源使用,通常采取竞争性产权出让和有偿使用管理方式。为保障粮食安全而划定的耕地红线区、一些战略性重要矿产地、为生态建设而划定的公益林区和草原保护区、为国防安全而划定使用的海域或者海岛等,对其相关产权应采取直接划拨方式并优先设置。

  存在的问题

  尽管自然资源资产有偿使用制度在土地、矿产、水资源等领域进行探索实践,但总体来说,尚未明确和落实主体责任,未能合理划分各级政府对全民所有自然资源资产的处置权限,存在自然资源产权不明晰、有偿使用管理体制不完善、法律保障缺乏等问题,影响自然资源资产有偿使用制度的实施。

  第一,自然资源产权不明晰,所有者主体虚置。我国自然资源由主管部门代表国家行使所有权,用自然资源资产行政管理代替产权管理,将国有资源的具体管理权委托给地方政府,企事业单位和个人通过契约从地方政府那里获得资源使用权,自然资源产权虚置,所有权人不到位。资源的实际控制者可以从中实现利益最大化,资源真正所有者的利益受到损害。

  同一自然资源可能存在多种价值、多种用途,从而可以生成多个资产类型。但是,当市场无法界定资源的产权时,资源不能定价,难以转化为资产。山水林田湖草等自然资源均在土地之上,这些自然资源资产分属不同的部门管理,存在与土地资源相关的产权竞合问题。

  第二,自然资源资产有偿使用缺乏法律保障。我国已出台的相关法律法规中对于整体利用自然资源的供给、调节、支撑、学问、旅游等服务功能,并以此获得经济利益的活动,没有进行明确规定,相应的权利体系缺位,不利于自然资源利用的稳定性。部分商业化或者经营性资源开发项目以社会公益之名规避市场竞争,导致资源无偿利用或过度占用。一些地区未能按照土地功能分区和保护利用的要求,优化土地利用布局,规范经营性土地有偿使用。对于重要生态功能的国有土地,缺乏严格的审批条件和程序。

  第三,自然资源资产有偿使用管理体制不完善。所有权人权益不落实,有偿使用覆盖面不足,有偿方式单一,监管力度不足。仅仅重视自然资源资产的经济价值,忽略自然资源资产的生态价值,有偿使用费没有体现自然资源资产的生态价值。自然资源资产有偿使用管理的行政手段较多,经济手段偏少。自然资源使用权市场发育不足,市场规则不明确,市场主体薄弱,中介组织行为不规范,尚未完全形成自然资源定价机制,不能充分发挥市场配置资源的决定性作用。

  第四,自然资源资产使用将带来生态环境损害等各种负外部性影响,致使自然资源资产有偿使用过程中相关者的利益分配不均衡。这不仅将在一定程度上导致国有自然资源资产的流失,还将引发企业间的不公平竞争。由于尚未构建统一的自然资源资产交易平台,市场信息不对称,致使许多企业主体面临挑战。具有信息和渠道优势的企业往往可以获取大量的自然资源资产,而使用效率较高的企业未必掌握有效信息获得自然资源资产,不利于市场交易效率的提高。

  深化自然资源资产有偿使用制度改革的建议

  要完善自然资源资产有偿使用制度体系。明确自然资源资产有偿使用对象和范围,严格限定无偿划拨、协议出让以及减免相关税费的范围,将国有土地有偿使用范围扩大到公共服务领域建设项目中。借鉴土地资源有偿使用制度的经验,完善水、矿产、森林、草原、海域海岛等自然资源有偿使用制度。重视农村自然资源的合理开发利用,确保国有林场职工、农牧民权益,统筹规划农村集体所有的土地资源保护与管理。依法征收各种自然资源税费,构建能够体现国家自然资源所有权益的有偿使用制度体系。完善自然资源节约集约开发利用制度建设,建立节约集约利用的标准规范体系和激励约束机制,提高自然资源的开发利用水平。

  合理调整自然资源产权结构。创新自然资源资产所有权实现形式,推动所有权和使用权分离,适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。自然资源的所有权不能改变,但是自然资源的使用、转让、出租、入股、担保等权利需要具体化,以促进使用权流转。明确投资人为土地使用权、探矿权和采矿权、水资源使用权、森林使用权、草原使用权等的权利主体,依法支配、使用相应资源。如果相关的自然资源开发、经营等行为需设定准入条件或取得专业性资质,应当依据有关规定取得独立的资格或者资质。确立以物权为主的资源权利结构,有利于产权流转、权利人投融资和自然资源产权的债务纠纷处置。

  实施自然资源资产统一管理。政府应统一履行自然资源所有者职责,制定自然资源保护利用规划和自然资源资产设置区划,开展分类分区自然资源资产调查及其价值评估。根据各类自然资源的不同特点,明晰资源产权主体权利,协调资源所有权与使用权之间的关系,制定自然资源使用权权力清单、责任清单、准入负面清单,使自然资源产权人在资源开发利用中实现权利和义务相统一,形成权利人保护和合理利用自然资源的内生机制。合理区分不同自然资源的原始产权主体和新增产权主体的权利义务边界,保护自然资源产权,维护权利人合法权益,确保国家资源所有权益,保障投资者权益,兼顾利益相关者以及资源所在地居民的权益。健全自然资源有偿使用信息公开和服务制度,推动将自然资源资产有偿使用逐步纳入统一的公共资源交易平台。

  加强自然资源产权市场建设。制定自然资源产权交易规则,完善自然资源有偿出让方式,对各类自然资源产权市场进行清理和整合。加强自然资源要素有形市场建设,拓宽资源交易渠道,维护自然资源产权流转中公平竞争的秩序,促进自然资源资产良性流动。推进自然资源价格的市场化改革,提高自然资源占用和损耗成本,建立能够反映资源稀缺程度和生态修复成本的自然资源及其产品价格形成机制。实行资源消费区对资源生产区的生态补偿,完善主要依靠经济手段促使市场主体依法进行资源开发利用、自觉履行法定义务的制约机制。发挥自然资源产权市场调节作用和市场主体的能动性,推进明晰所有权、放活经营权、落实处置权、保障收益权的制度改革。

  建立自然资源资产有偿使用监管体制。进一步明确政府职能定位,落实监管主体,实现对自然资源资产有偿使用的动态监管。对于不正确运用自然资源使用权的主体,应及时进行修正。对于滥用权力且不及时改正的主体,应取消其自然资源开发利用权,回收国家所有的自然资源资产。推动自然资源资产负债表编制,实行自然资源资产核算和审计管理,建立自然资源资产流失责任追究制度。按照自然资源空间规划和用途管制要求,加强对自然资源资产有偿使用的范围、方式、程序和价格等方面的监督检查。同时,强化自然资源开发利用与保护的外部性监管,严格监督自然资源使用权人保护自然资源的义务履行情况,防止使用权人在经营过程中对自然资源造成损害。

责任编辑:常畅

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